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砂石廠在生態紅線內環評卻過了 2年后又被撤銷

  • 江蘇高院
  • 2020-06-05 13:33
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  • 砂石骨料,

摘要:江蘇一宗砂石企業與當地生態環境局的訴訟“砂石廠在生態紅線內環評卻過了 2年后又被撤銷”,案件塵埃落定,撤銷環評審批意見決定違法。

為進一步發揮典型案例的釋法指引功能,江蘇省高級人民法院組織評選出2019年全省環境資源保護十大典型案例。其中,一宗砂石企業與當地生態環境局的訴訟引起了筆者注意。

一宗位于生態紅線內的砂石礦權進行環評審批時,理應確切掌握生態紅線范圍的主管部門卻將環評審批通過。而2年后,當地生態環境部門又發文撤銷了環評審批,要求停止建設,退出生態紅線。企業不服,遂訴至法院。

由于撤銷決定所依據的證據和理由均不充分,且程序違法,法院判決撤銷環評審批意見決定違法,但同時企業位于生態紅線內的事實成立,法院還責令生態監管部門限期重新履責。

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徐州迅騰物資貿易有限公司訴徐州市銅山生態環境局、徐州市銅山區人民政府環評行政許可及行政復議案

基本案情

2013年8月30日,江蘇省人民政府印發《關于江蘇省生態紅線區域保護規劃的通知》,將徐州市銅山區圣人窩森林自然保護區列為徐州市生態紅線區域,自然保護區范圍二級管控區。2016年9月,徐州迅騰物資貿易有限公司(以下簡稱迅騰公司)委托安徽通濟環保科技有限公司編制《徐州迅騰物資貿易有限公司建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖開采項目環境影響報告書》,載明建設項目不在江蘇省生態紅線規劃一級管控區和二級管控區范圍內,不涉及銅山區范圍內的生態紅線區域,不違背《江蘇省生態紅線區域規劃》。后迅騰公司將上述報告書連同申請書等材料報送徐州市銅山生態環境局(以下簡稱銅山生態局)審批。2016年9月29日,銅山生態局作出銅環發[2016]60號《銅山區環保局關于徐州迅騰物資貿易有限公司建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖開采項目環境影響報告書的審批意見》,認為該項目在擬建位置具有環境可行性,并就該項目設計、建設提出具體要求。2018年2月7日,徐州市委辦公室、徐州市政府辦公室印發《徐州市貫徹落實江蘇省第一環境保護督察反饋意見整改方案》,認定銅山生態局違規審批迅騰公司等3家企業自然保護區內采石項目環評文件,責令銅山生態局對已作出行政許可的項目,依法依規作出處理,并要求項目停止建設,并逐步退出生態紅線保護范圍。

2018年6月27日,銅山生態局依據行政許可法第六十九條的規定對迅騰公司作出《關于撤銷徐州迅騰物資貿易有限公司建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖開采項目環境影響報告書審批意見的決定》,主要內容:

1.撤銷《銅山區環保局關于徐州迅騰物資貿易有限公司建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖開采項目環境影響報告書的審批意見》;2. 迅騰公司建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖開采項目立即停止項目建設,并退出生態紅線保護范圍。該決定依法向迅騰公司進行了送達。2018年8月25日,迅騰公司向銅山區政府申請行政復議,請求依法撤銷銅山生態局對其作出的涉案撤銷環評審批意見的決定。銅山區政府于同年10月23日作出(2018)銅行復字第38號《行政復議決定書》,對涉案撤銷決定予以維持,并于同年10月24日向迅騰公司送達。迅騰公司不服,訴至法院。

裁判結果

徐州鐵路運輸法院一審認為,銅山生態局作為對轄區內自然保護區進行監督檢查的法定職能部門,理應確切掌握生態紅線區域的名稱、主導生態功能及范圍等情況,應當清楚知道案涉建設項目所在區域早在2013年已納入江蘇省生態紅線區域保護規劃,其在具有核查職責且實際具備核查能力的情況下,以環評報告評價失實構成以欺騙手段取得行政許可為由作出撤銷決定,該撤銷決定所依據的證據和理由并不充分;行政許可法第六十九條共五款,涉及多種可撤銷行政許可的情形,銅山生態局在涉案撤銷決定中不指明適用的具體條、款、項,屬于適用法律不明確;銅山生態局作出涉案撤銷決定作出前,未說明理由、未聽取迅騰公司陳述申辯,程序不合法。一審法院判決撤銷了銅山生態局作出的撤銷決定和銅山區政府的行政復議決定。銅山生態局不服提出上訴,后又申請撤回上訴。

南京環境資源法庭二審認為:

一、銅山生態局主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可依據不足。生態紅線區域系環境保護行政主管部門應當掌握的事項。案涉項目是否在生態紅線區域內系銅山生態局依職權應當核查的重要內容,不管迅騰公司提交的環評報告對案涉建設項目是否在生態紅線區域的表述準確與否,銅山生態局都應當依照生態紅線區域保護規劃對建設項目環境影響評價進行審查。雖然迅騰公司提交的環評文件對項目是否在江蘇省生態紅線規劃管控區范圍內表述錯誤,但沒有證據證明該錯誤構成瞞報或者欺騙。上訴人主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可,該主張缺乏事實依據。

二、被訴行政行為違反法定程序。撤銷行政許可系行政機關履行行政許可職能的行為,同樣屬于實施行政許可行為,應當依照行政許可法第七條規定,保障行政相對人的陳述權、申辯權。但銅山生態局作出被訴撤銷決定前,未說明理由,也未聽取迅騰公司的陳述、申辯意見,行政程序不合法。

三、原審未判決被告重新作出行政行為不當。案涉建設項目位于江蘇省生態紅線規劃管控區,銅山生態局在對迅騰公司的環境影響評價報告進行審批時,并未對建設項目是否符合自然保護區功能定位進行審查。因該事項涉及自然保護區生態保護,屬于涉及國家利益和社會公共利益之事項,人民法院在作出撤銷被訴行政行為之時,為維護國家利益和社會公共利益,理應依照行政訴訟法第七十條之規定,判決被告重新作出行政行為。

四、銅山生態局的撤回上訴申請不符合法律規定。鑒于一審法院應當判決被告重新作出行政行為而未予判決,準予撤回上訴,不利于維護國家利益和社會公共利益,應依法駁回銅山生態局的撤回上訴申請。綜上,二審法院在維持一審行政判決之基礎上,判決責令銅山區生態局限期重新作出處理。

典型意義

本案涉及生態紅線保護范圍內違法批準建設項目的清退與監管。生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線,國家劃定生態紅線的目的是建立最為嚴格的生態保護制度,對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求,從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。生態紅線保護規劃是生態環境行政主管部門建設項目環評審查批準的重要依據,是生態環境行政主管部門應當清楚知曉并熟練掌握的基本事項,是應當主動對照核查的內容。建設項目申請人提交的環評報告中關于項目是否在生態紅線區的描述或陳述是否真實、準確,不能成為生態環境行政主管部門錯誤審批甚至違法審批的理由和借口。案涉建設項目事實上位于江蘇省生態紅線管控區內,原建設項目環評審批意見缺乏依據,應予撤銷。但撤銷環評審批意見的實質也是一種實施行政許可的行政行為,生態環境行政主管部門應當在作出撤銷決定時充分說明理由,并保障被許可人及利害關系人的陳述權、申辯權。人民法院在審判環資行政案件中,除了要監督生態監管機關依法行使職權,保護相對人合法權益,還要側重于生態環境修復和保護,選擇適用恰當的裁判方式,防范和避免生態環境損害行為發生和損害后果擴大,維護國家利益和社會公共利益。

本案銅山生態局以迅騰公司騙取環評審批為由作出撤銷環評審批意見決定,該撤銷決定所依據的證據和理由均不充分,且未聽取迅騰公司陳述申辯意見,程序違法,一審法院據此判決撤銷符合法律規定。但撤銷決定被判決撤銷后,違法環評許可仍然存在,建設項目占用生態紅線問題尚未得到處理,故一審法院應當在作出撤銷判決之時,還需要責令行政機關重新作出處理。二審法院基于公共利益考慮在維持一審判決基礎上,增加了責令生態監管部門限期重新履責的判決內容,為同類案件處理提供了積極指引。


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